Partenariat oriental : le défi de l’hétérogénéité politique et économique

Deuxième épisode d’une mini-série intitulée : le Partenariat oriental : bilan d’une décennie mitigée.

2009-2019 : le Partenariat oriental fête ses dix ans. C’est le pilier de la politique européenne de voisinage, elle-même une pièce maîtresse de la politique extérieure de l’Union européenne. Cette dernière doit néanmoins établir une relation avec des pays ayant des situations politiques, économiques, ainsi que des attentes très différentes.

L’objectif de la politique de voisinage de l’Union européenne, et en particulier du Partenariat oriental, est d’exporter le modèle européen de développement, de prospérité et le système de valeurs dans son proche voisinage. Si l’Union échoue à influencer une influence sur son plus proche voisinage, jamais elle ne pourra être considérée comme une grande puissance mondiale. En somme, la politique extérieure européenne se joue en grande partie sur son action dans le voisinage. 

Cette politique est écartelée entre une vision à l’Est et une vision au Sud. Si l’Allemagne et les nouveaux pays membres de l’UE en Europe centrale préconisent depuis longtemps un renforcement des relations avec les pays de l’ancienne Union soviétique, la France et les pays méditerranéens semblent plus portés vers un Partenariat impliquant tous les pays du pourtour de l’ancienne Mare Nostrum romaine. Quand les uns regardent à l’Est, les autres scrutent le Sud, les institutions européennes devant jouer un certain rôle d’arbitrage dans les différents intérêts nationaux.

Double influence : politique et économique

Néanmoins, il semblerait que le Partenariat oriental soit devenu au fil des années le pilier principal de la politique de voisinage, n’en déplaise à l’Union pour la Méditerranée, lancée en grande pompe par le Président français Nicolas Sarkozy en 2008. La raison à cela tient à la nature du voisinage oriental. L’Ukraine, la Moldavie et la Biélorussie sont devenus des voisins directs de l’Union depuis le grand élargissement de 2004, des pays à européaniser de ce fait. Etant donné leur importance stratégique (notamment dans l’acheminement énergétique), la Géorgie, l’Arménie et l’Azerbaïdjan ont également été intégrés au Partenariat oriental en 2009.

Cette initiative européenne dans les pays d’Europe de l’Est et du Caucase du Sud a deux buts principaux : renforcer la coopération politique, ainsi que l’intégration économique. Tandis que la coopération politique doit permettre de créer un espace de stabilité aux frontières de l’Union européenne, en consolidant les valeurs d’Etat de droit et de démocratie, l’intégration économique doit permettre à terme l’extension de l’espace géoéconomique européen, via l’exportation de l’acquis communautaire. Les volets politiques et économiques sont présents à tous les niveaux de coopération entre l’UE et les partenaires orientaux : la structure multilatérale du Partenariat oriental est composée, entre autres, des plateformes thématiques sur le renforcement des institutions et de la bonne gouvernance (elle-même intégrant des panels sur la réforme de la gouvernance et de l’administration publique, sur l’Etat de droit et sur la sécurité) ainsi que sur le développement économique et les opportunités de marché (composée des panels sur les réformes structurelles, l’architecture du secteur financier, l’agriculture et les PME, sur le commerce et sur l’harmonisation des marchés numériques). Ces différents forums permettent à l’UE et à ses différents partenaires d’échanger de « bonnes pratiques » et, in fine, d’européaniser les règles politiques et économiques.

A côté de la structure multilatérale, assez unique en son genre, le Partenariat oriental offre la possibilité d’une coopération bilatérale entre l’UE et chaque pays partenaire. Les Accords d’association « imposent » des réformes structurelles dans les domaines politiques et économiques, en échange d’une intégration politique et économique accrue (mais sans perspective d’adhésion). Contrairement à la coopération multilatérale, la coopération bilatérale repose sur l’adoption de règles contraignantes pour les pays du voisinage oriental souhaitant s’engager dans ce type de relation avec l’UE.

L’hétérogénéité du voisinage oriental représente un premier défi pour l’Union européenne : quand bien même les six pays du Partenariat oriental aient le même héritage soviétique, les trajectoires suivies depuis l’indépendance au début des années 1990 ont été différentes d’un pays à l’autre, ce qui a influencé en retour leurs structures politiques et socio-économiques. Tandis que la Biélorussie a conservé un système économique largement inchangé depuis l’époque soviétique, mais jouissant d’un PIB par habitant en parité du pouvoir d’achat très élevé pour la région, des pays comme l’Ukraine ou la Moldavie ont subi des « thérapies de choc » inspirées de la doctrine néolibérale des années 1990, mais possèdent un niveau de richesse très inférieurs à celui de la Roumanie et de la Bulgarie, pourtant les pays les plus pauvres de l’Union européenne. L’indice de démocratisation du voisinage oriental est également très hétérogène, la Biélorussie et l’Azerbaïdjan sont encore des dictatures, la Géorgie et la Moldavie sont des démocraties, certes imparfaites. Enfin, le niveau d’ambition dans les relations avec l’UE est très différent. L’Ukraine, la Moldavie et la Géorgie ont signé en 2014 des Accords d’association et rêvent d’intégrer l’Union européenne. L’Azerbaïdjan souhaite coopérer avec l’UE dans des domaines bien précis, tout en conservant son indépendance, aussi bien de l’Union que de la Russie. L’Arménie et la Biélorussie sont étroitement liées à la Russie, mais souhaitent tout de même se rapprocher de l’Union européenne. L’Arménie a signé l’année dernière un Accord de partenariat complet et renforcé.

Le soft power russe

L’Union européenne a donc affaire à un voisinage très hétérogène dans leurs structures et leurs aspirations politiques et économiques, malgré un héritage socialiste et soviétique commun. L’influence de la Russie dans la région est également très forte : l’UE n’est pas le seul governance provider, contrairement à ce qu’il s’est passé en Europe centrale, où l’Union avait une influence quasi exclusive sur les réformes économiques et politiques avant l’adhésion de ces pays entre 2004 et 2013. On a tendance à dépeindre la Russie comme un Etat « voyou », un repoussoir pour son voisinage et son ancien glacis du temps du communisme. Ce serait grandement sous-estimer son influence, tant militaire, politique, que culturelle. En effet, il existe de nombreuses minorités linguistiques russophones, particulièrement en Ukraine, en Biélorussie et en Moldavie. Avec ces minorités, ainsi que les nombreux conflits gelés (impliquant des régions séparatistes), Moscou dispose de plusieurs leviers d’influence. 

La stratégie d’influence de la Russie s’est encore plus concrétisée en 2015 avec le lancement de l’Union économique eurasiatique, l’aboutissement d’une intégration économique et institutionnelle entre la Russie et nombre de ces voisins, dont l’Arménie et la Biélorussie. Malgré une structure montrant une certaine égalité politique entre ces membres, le poids de la Russie, qu’il soit économique, démographique ou militaire, est indéniable dans cette nouvelle union. D’aucuns disent même que cette réminiscence du courant eurasiatique serait une tentative de Moscou de reconstituer partiellement l’URSS. Toujours est-il que l’Union européenne va devoir adapter sa stratégie d’européanisation politique et économique à l’émergence de ce modèle de société concurrent.

Prendre conscience de l’hétérogénéité du Partenariat oriental, ainsi que du rôle important de la Russie dans la région : voici certainement les deux enjeux cruciaux pour l’Union européenne si elle veut assurer la pérennité de ce Partenariat. 

Théo BOUCART