Nouvelle PAC : quel avenir pour l’agriculture européenne ?

Le début d’année 2021 réserve de nombreux défis à l’Union européenne. Parmi eux, la nouvelle politique agricole commune (PAC), une réforme sensible aux enjeux multiples que les institutions espèrent boucler d’ici le printemps.

Le 10 décembre dernier, après des mois de négociations, les dirigeants européens adoptaient in extremis le nouveau cadre financier pluriannuel (CFP). Pour autant, les pourparlers relatifs aux critères d’allocation des 336 milliards d’euros accordés à la politique agricole commune (PAC) pour les sept prochaines années n’ont toujours pas abouti. Le Portugal, à la tête du Conseil de l’Union européenne (UE) pour six mois, a fait de ce dossier une priorité, espérant mener les négociations à terme d’ici ce printemps, idéalement dès avril.

La PAC, entre succès fulgurant et logique vieillissante 

Premier poste de dépenses de l’Union depuis sa création en 1962, la PAC avait pour ambition première de relancer la production alimentaire sur le continent européen dévasté par la guerre. A ses débuts, le mécanisme des “prix garantis” a grandement participé au succès de cette politique. Il visait notamment à stimuler la production agricole en sécurisant les revenus des agriculteurs grâce à un système de rachat, par la Communauté européenne, des productions non vendues sur les marchés.

Du grand succès aux nombreuses réformes, la PAC n’a aujourd’hui plus grand chose à voir avec ce qu’elle était. Dès les années 70, les premiers travers de cette grande politique ont émergé. Les aides à l’exportation agricole et les barrières érigées contre l’importation ont rapidement attisé les querelles commerciales sur le marché mondial. Les “prix garantis” ont encouragé la surproduction et l’offre tantôt insuffisante a dépassé la demande, obligeant la Communauté à racheter toujours plus aux agriculteurs. 

Afin de faire face à ces défis et enjeux nouveaux, notamment environnementaux, les réformes se sont accumulées. Les “prix garantis” ont graduellement diminué et ont été remplacés à partir de 1992 par des aides directes aux agriculteurs, aujourd’hui premier pilier de la PAC. Allouées en fonction de la surface de l’exploitation ou du nombre de têtes de bétail, ces aides ont de moins en moins fait l’unanimité, accusées notamment de favoriser les grandes exploitations aux dépens des petits agriculteurs. En 1999, suite à la diminution croissante de la population rurale, la PAC a développé son deuxième pilier : le développement rural. Celui-ci apporte son soutien aux agriculteurs des zones défavorisées, aux jeunes exploitants ou encore aux producteurs bio. 

“Architecture verte de la PAC”, plans stratégiques nationaux …. des nouveautés qui font débat

Le 1er juin 2018, la Commission Juncker a mis sur la table une proposition de réforme de la PAC pour la période 2021-2027. Les enjeux résidaient dans une simplification et une modernisation de cette politique. 

Avec l’arrivée de la Commission Von der Leyen, la conciliation de l’agriculture européenne avec les objectifs du Pacte vert européen et la prise en compte des enjeux sociaux sont devenus l’un des points incontournables de la réforme de la PAC. Véritable pierre angulaire du Pacte vert pour l’Europe, la stratégie “de la ferme à la table” a par exemple pris toute son ampleur. Son objectif : mener l’Europe vers un système alimentaire plus sain, plus durable, plus abordable et plus équitable. Pour cela, la Commission ambitionne entre autres de réduire l’utilisation de pesticides dans l’agriculture de 50% d’ici 2030, de 20% pour les engrais. La stratégie de la ferme à la table vise également, grâce à un système d’étiquetage ambitieux, à faciliter le choix des consommateurs quant aux aspects nutritionnels, climatiques, environnementaux et sociaux des produits alimentaires qu’ils consomment. 

Pour autant, les frictions sur les détails de l’architecture verte de la PAC ne sont pas à laisser de côté. L’amélioration du principe de conditionnalité des paiements aux bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) fait débat et des Etats comme l’Irlande et la Pologne ont rapidement alerté contre les contraintes trop lourdes que ces conditions environnementales pourraient faire peser sur les petites exploitations. Le dossier des éco-régimes, autre “couche de paiements » conditionnés aux respects de normes environnementales, s’ajoutent aussi aux débats.  Si le Parlement européen souhaite que ceux-ci représentent 30% des aides directes, le Conseil de l’UE campe sur ses positions, avec un ratio à 20% et un caractère obligatoire de ces régimes afin d’éviter tout “dumping environnemental” au sein de l’UE. 

De plus, dans une optique de simplification de la PAC et de rapprochement des besoins des agriculteurs, la proposition de réforme de la Commission a pour but de renforcer le principe de subsidiarité et la flexibilité. Chaque État membre devrait donc être invité à élaborer un « plan stratégique PAC » qui prendra en compte la situation et les besoins de ses régions. Ainsi, chacun pourra définir les règles d’attribution, de gestion et de contrôle de l’ensemble des fonds agricoles ainsi que les conditions d’éligibilité pour les bénéficiaires finaux. Ici, les débats se cristallisent autour d’un risque de glissement vers une renationalisation de la PAC, cela malgré les garde-fous proposés par l’exécutif européen. En effet, ces plans devront répondre aux neuf « objectifs spécifiques », définis par la Commission. 

PAC et Covid-19 : Quelle relance ?

Prévue pour 2021, la nouvelle PAC ne devrait entrer en vigueur qu’en 2023, le Parlement européen et le Conseil de l’UE ne parvenant pas à faire converger leurs positions. Face aux retards des négociations, une nouvelle législation communautaire a ainsi dû être adoptée afin de prolonger les règles actuelles jusqu’à fin 2022. Heureusement, l’agriculture européenne pourra également bénéficier des huit milliards du volet agricole du Plan de relance post-Covid-19 dès 2021, avec 30% des financements cette année et 70% en 2022. Ils seront notamment investis dans les agricultures biologiques et les mesures visant au bien-être des animaux et plus de la moitié iront aux exploitations agricoles contribuant à une relance résiliente, durable et numérique et aux start-ups des jeunes agriculteurs.     

Article rédigé par le Centre d’Information Europe Direct de la Maison de l’Europe de Paris et publié en partenariat avec Voix d’Europe le 13/01/2020.